美国移民律师协会对EB-5新规提出45页意见

2026年7月2日，美国国土安全部（DHS）公布了新的EB-5投资移民拟议条例，计划通过新的8 C.F.R. §§ 204.400–204.433，将2022年《EB-5改革与诚信法案》（EB-5 Reform and Integrity Act，简称RIA）的许多规定正式写入联邦法规。

2026年8月31日，美国移民律师协会（American Immigration Lawyers Association，AILA）就这份拟议条例正式向美国移民局（USCIS）提交了长达45页的书面意见。

AILA并不是反对制定新的EB-5条例。相反，AILA认为，RIA实施已经四年多，很多重要问题至今仍主要依靠移民局政策、表格说明以及个案审理处理，因此通过正式法规建立一套更加明确和稳定的EB-5规则十分必要。

但是，AILA同时认为，移民局在制定实施细则时，不能借“落实RIA”之名，增加国会没有规定的新要求，也不能通过新的条例削弱国会已经给予EB-5投资人的保护。

AILA的45页意见涉及大量技术性问题。对于普通EB-5投资人而言，以下几个方面尤其值得关注。

投资款没有全部到位，也应当可以递交I-526E

这是AILA意见中一个非常重要的问题。

EB-5法律规定，投资人不仅可以在已经完成投资后提出申请，也可以在**“actively in the process of investing”——正在积极进行投资的过程中**提出申请。

但是，AILA认为，移民局拟议的新条例可能被解释为：投资人在递交I-526E之前，必须已经将80万美元或105万美元的全部投资款实际转入相关账户。

AILA认为，这样的规定超出了法律本身。

因此，AILA要求最终条例明确：只要投资人已经作出具有约束力的投资承诺，并且能够证明自己正在积极完成投资，即使全部投资款在递交I-526E时尚未完全支付，也不应当因此失去申请资格。合格的escrow（第三方托管）安排也可以作为投资已经实际进行的重要证据。

这项意见对于目前考虑分期投资的EB-5申请人尤其重要。

当然，“可以分期投资”并不等于投资人可以在递交申请时还不知道剩余资金从哪里来。投资人的资金来源是否合法、整个投资安排是否真实而且具有约束力，仍然是另外一个需要证明的问题。

资金来源调查不能无限“向上追溯”

AILA此次提出的另一个非常重要的意见，涉及EB-5案件中最令人头疼的**资金来源（Source of Funds）**问题。

拟议条例使用了这样的表述：投资人应当将投资资金的路径追溯到其“origination”，也就是资金最初产生的源头。

AILA认为，这个标准太宽泛。

在实际EB-5案件中，如果机械地要求追溯到资金最早的“源头”，就可能出现无穷无尽的追查。

例如，一个申请人多年前通过合法工作积累资金，后来创办企业；企业经营多年以后向申请人支付股息；申请人再用这笔股息投资EB-5项目。

如果要求追溯到资金最早的“origination”，移民局理论上可能要求申请人证明十几年前甚至几十年前创办企业的原始资金来源。

AILA认为，这不是合理的资金来源审查方式。

AILA建议最终条例采用：

“most recent lawful acquisition of the capital”

也就是以申请人最近一次合法取得这笔资金的交易或事件作为资金来源审查的重要起点，然后证明资金从这个合法来源最终进入EB-5投资项目的完整路径。

AILA还援引了Battineni v. Mayorkas和Zhou v. Noem等案件，反对移民局无限扩大资金来源追溯范围。

如果这一意见最终被移民局接受，对EB-5投资人的资金来源证明将具有非常现实的意义。

用房产抵押取得贷款，不应该再追查几十年前的购房款

AILA专门以房产抵押贷款为例说明这个问题。

假设投资人拥有一套已经持有多年的房地产，现在以该房产作为抵押，从银行取得贷款，然后将贷款资金用于EB-5投资。

AILA认为，合理的审查重点应该是：

贷款是否合法→抵押物是否真实存在并具有相应价值→银行是否实际发放贷款→贷款资金是否最终进入EB-5项目。

一般情况下，不应该因为投资人使用房产作为抵押物，就进一步要求投资人证明十几年前甚至几十年前购买该房地产时的每一笔购房款来自哪里。

AILA认为，这种做法实际上混淆了两个不同概念：

贷款资金的来源和贷款抵押物历史上的资金来源并不是同一件事情。

需要特别说明的是，AILA这份意见在这里主要讨论的是有抵押贷款。它并没有明确提出“无抵押个人贷款一定可以作为EB-5投资资金”。因此，不能把AILA的这项意见扩大解释为对所有无抵押贷款的全面认可。

一个投资人不应该负责证明其他投资人的资金是否合法

拟议条例中还有一个可能给EB-5投资人带来巨大负担的问题。

按照某些条文的字面理解，一个投资人甚至可能需要证明NCE或者JCE其他投资人投入资金的合法来源。

AILA对此明确反对。

AILA认为，每一个EB-5投资人应该负责证明的是：

自己的80万美元或105万美元从哪里来，以及自己的资金如何进入EB-5项目。

一个普通EB-5投资人既没有能力，也没有法律义务对整个项目的所有投资人以及全部资本结构进行资金来源调查。

因此，AILA要求最终条例明确限制个人投资人的资金来源证明责任。

项目失败或者出现问题，应该尽可能保护“善意投资人”

2022年的RIA一个非常重要的改革方向，就是加强对**good-faith investors（善意投资人）**的保护。

AILA认为，新的EB-5条例必须贯彻这个原则。

如果区域中心、NCE或者JCE出现违规行为，投资人本人并没有参与违法行为，那么投资人不应该因为项目方的问题而自动失去移民资格。

RIA在特定的区域中心终止或者NCE/JCE被禁止参与EB-5项目的情况下，为符合条件的投资人提供了一个180天的补救机制。

AILA特别提出，这180天不能被机械理解成：

投资人必须在180天以内找到新项目、完成所有新的投资、完成项目转换，而且把创造就业等所有事情全部做完。

AILA认为，更合理的规则应该是：投资人在180天内及时启动并完成法律要求的补救步骤或申报，而不是要求所有后续商业和移民结果都必须在180天内实现。

对于近年来出现的EB-5项目违约、停工、法拍、区域中心被终止等情况，这一点尤其重要。

不过需要注意，普通商业失败或者项目被银行foreclosure，并不当然等于RIA规定的区域中心终止或者NCE/JCE debarment。因此，每个失败项目能否使用RIA的180天投资人保护机制，仍然必须根据具体情况判断。

不能因为项目发生变化，就简单认定投资人失去资格

EB-5项目通常持续很多年。

在这么长的时间里，开发商、贷款、建设计划、项目预算、融资结构甚至JCE发生变化，并不罕见。

AILA认为，移民局不应该继续采用一种过于机械的思路：

项目发生重大变化（material change）＝投资人自动失去EB-5资格。

AILA主张，真正应该考虑的问题是：

项目发生变化以后，根据修改后的事实和证据，这名投资人是否仍然满足EB-5法律规定的实质条件？

如果答案是肯定的，就不应该仅仅因为商业计划发生变化而否定整个申请。

AILA同时建议允许区域中心对已经批准的I-956F进行合理修改，从而使项目能够适应现实中的融资、建设以及商业变化。

重新部署投资资金不能规定一个脱离商业现实的死期限

EB-5资金在某些情况下需要进行redeployment（重新部署）。

移民局拟议条例提出，一般情况下资金返还NCE以后，应当在三个月内完成重新部署。

AILA认为，这个期限过于僵化。

一项新的商业投资需要进行尽职调查、谈判、签署合同以及完成交割。为了满足90天的移民期限而仓促投资，反而可能迫使NCE作出不符合投资人经济利益的投资决定。

因此，AILA要求最终条例给予更加符合商业现实的灵活性。

AILA还提出，如果NCE因为重新部署需要修改I-956F，只要及时向移民局递交修改申请，就不应该因为移民局自己迟迟没有批准而处罚投资人。

换句话说：

投资人不能为移民局的审批速度承担责任。

过桥贷款创造的就业不能轻易被排除

Bridge financing（过桥融资）是美国房地产开发和大型商业项目中非常普通的融资工具。

很多EB-5项目在EB-5资金募集完成以前，就已经通过银行贷款或者其他过桥资金开始施工。等EB-5资金到位以后，再用EB-5资金替代部分过桥融资。

AILA反对移民局通过新条例大幅限制这种安排。

AILA甚至提出了一个比较具体的safe harbor（安全港）建议：

如果过桥融资期限不超过三年，而且过桥资金不超过项目总成本的70%，随后由EB-5资金取代，那么相关投资和就业创造原则上应该得到认可。

如果最终条例接受类似规则，将会给EB-5项目融资提供更大的确定性。

AILA反对设立新的140万美元投资档次

目前EB-5通常涉及两个大家熟悉的投资标准：

符合TEA或者基础设施项目条件的，最低投资额为80万美元；其他项目通常为105万美元。

DHS拟议增加一种针对某些高就业地区的140万美元投资要求。

AILA对此明确反对。

AILA认为，国会在RIA中并没有设立这样一个新的第三档投资标准，行政机关不应该通过制定实施条例自行创造国会没有规定的新投资门槛。

不要因为技术性错误轻易处罚投资人和区域中心

AILA的整份意见书贯穿着一个非常明确的原则：

对于可以纠正的问题，应当先通知、再给予纠正机会，而不是立即处罚。

也就是：

Notice/RFE → Opportunity to Cure → Enforcement

而不是：

发现问题→立即拒绝、终止或者取消资格。

尤其是投资人本人没有欺诈、虚假陈述或者故意违法的情况下，不应该因为项目方的技术性违规或者文件问题，让一个已经投资数年、全家移民计划都建立在EB-5申请之上的善意投资人承担全部后果。

已经批准的EB-5申请，应当继续保护原来的优先日

AILA还特别关注priority date retention（优先日保留）。

对于已经取得I-526或者I-526E批准、后来因为项目或者其他符合规定的原因需要重新提出EB-5申请的投资人，原来的优先日可能具有极高价值。

尤其对于存在排期的国家和类别，一个已经等待数年的投资人如果被迫从头排队，损失可能非常严重。

因此，AILA要求最终条例明确保护RIA和现有政策下的优先日保留机制，并且对于可以补正的文件问题，应当通过RFE等方式给予补救机会，而不是轻易使投资人失去已经取得的优先日权益。

新法律不能随意追溯处罚老EB-5投资人

最后，AILA用了相当篇幅讨论RIA新增的执法权是否可以追溯适用于老投资人。

AILA的基本立场是：

政府不能在投资人已经按照当时的法律投入资金、递交申请以后，再用后来制定的新规则给过去的行为增加新的法律后果。

尤其对于2022年RIA生效以前递交的传统EB-5案件，AILA要求最终条例明确grandfathering（祖父条款）和过渡规则。

AILA还援引了EB-5领域非常重要的Chang v. United States案，强调政府不能在投资人已经按照当时规则作出重大经济决定以后，再“改变游戏规则”。

AILA真正想告诉移民局什么？

如果把这份长达45页的意见书浓缩成一句话，AILA的核心观点其实很清楚：

国会通过RIA是为了改革EB-5、加强项目监管，同时保护守法的投资人；移民局制定实施条例时，不能把“加强监管”进一步变成国会从来没有规定的投资人负担。

具体而言，就是：

资金来源要查，但不能无限追查；

项目要监管，但不能让善意投资人为项目方的错误买单；

商业计划发生变化要审查，但不能机械地“一变就拒”；

出现问题要给补救机会，而不是立即取消资格；

RIA给予投资人的优先日、180天补救和其他保护必须真正能够使用；

新法规更不能倒过来改变老投资人当初投资时所依据的法律规则。

这也是AILA这份意见书对广大EB-5投资人最重要的意义。

需要强调的是，AILA提交的是对拟议条例的行业意见，并不是已经生效的法律，也不代表DHS或者USCIS已经接受这些建议。在最终条例正式公布以前，EB-5投资人仍然需要按照目前有效的法律、法规和移民局政策办理案件。

但是，这份意见书非常值得关注。因为它集中反映了RIA实施四年多以来，EB-5律师在实际案件中反复遇到的许多问题，也直接指出了拟议新规中一些可能对投资人造成重大影响的条款。

对于正在准备EB-5申请、考虑分期投资、使用贷款或其他复杂资金来源，以及已经遇到项目停工、违约、法拍、重新部署或者区域中心合规问题的投资人而言，未来最终版EB-5条例如何处理AILA提出的这些问题，值得持续关注。

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